Oslomodellen: Strengere krav enn åpenhetsloven

Oslo kommune er Norges nest største innkjøper: Hvert år handler kommunen for 36 milliarder kroner. Størrelsen bruker de til å sette strenge krav til sine leverandører. Og 1. september 2023 strammer de grepet enda noen hakk. 

Oslo Rådhus   Foto: Nikolai Kobets Freund

Det er kun staten som er en større innkjøper i Norge enn Oslo kommune. 36 milliarder kroner utgjør i 2023 mer enn 50.000 kroner per osloborger. I 2017 bestemte hovedstadens politikere seg for å bruke denne størrelsen til å utøve makt overfor sine leverandører. Navnet på satsingen er Oslomodellen.

Les intervjuet med spesialrådgiver Silje Bakke i Oslo kommune lenger ned, hvor hun går i dybden på Oslomodellens krav og resultater.

«Viser at politikk virker»  

Oslomodellen består av det som kalles seriøsitetskrav og krav til aktsomhetsvurderinger for et seriøst næringsliv. Kort fortalt er kravene til leverandører i Oslomodellen som i åpenhetsloven, pluss en del til. For eksempel settes det krav til bruk av lærlinger og fulltidsstillinger.

Ifølge kommunen har Oslomodellen gitt raske og store resultater: 

• Økt andel lærlinger: Fra 4 prosent i 2017 til 10 prosent andel arbeidede timer på kontraktene, utføres av lærlinger.
• Økt andel fagarbeidere på kontraktene: Fra 10 prosent i 2017 til opp mot 50 prosent i 2022.
• Avvik på HMS-kort falt fra rundt 50 prosent til 3-4 prosent på ett år.

Byrådsleder Raymond Johansen i Arbeiderpartiet er fornøyd med effekten.
Da kommunen varslet nye krav til leverandørene fra 1. september, sa han:

«Vi ser at det virker når vi bruker innkjøpsmakten til å endre markedet. I den første Oslomodellen ryddet vi på de store byggeplassene våre, og i utsatte bransjer. Vi vil få til enda mer med ny Oslomodell.»

I 2015 var det store utfordringer i bygge- og anleggsbransjen i Oslo. «Sosial dumping var blitt en forretningsmodell, arbeidsmiljøloven veiledende, fagutdannelse var ikke verdsatt og organisasjonsgraden var på vei rett ned. Oslomodellen er et godt eksempel på at politikk virker,» skriver kommunen i pressemeldingen.

Åpenhetsloven, bare strengere

Seriøsitetskravene og aktsomhetskravene består av en rekke standard kontraktsbestemmelser. De var i første omgang rettet inn mot bygg og anlegg, men gjelder etter hvert alle typer innkjøp. Kravene er betydelig strengere enn bestemmelsene i åpenhetsloven om anstendige arbeidsvilkår. Disse inkluderer blant annet: 

• Bruk av lærlinger: Minimum 10 % av arbeidede timer innenfor fagområder med behov for læreplasser skal utføres av lærlinger. Godkjenning for å ha lærlinger forutsetter at virksomheten har relevante arbeidsoppgaver som muliggjør opplæring i kompetansemålene i den aktuelle læreplanen for lærlingen. 
  
  
• Full stilling, fast jobb: Det stilles krav om hovedregel om 100 % fast stilling hos leverandørene. 
  
  
• Alle arbeidere som jobber for Oslo kommune skal ha lønn i henhold til tariff eller tilsvarende. Dette, sammen med et krav om fast stilling i 100 %, vil sikre arbeidere en anstendig lønn og leve av.
  
  
• Åpenhetsloven for alle: Kravene til aktsomhetsvurderinger stilles til alle kommunens leverandører – ikke bare de som omfattes av åpenhetsloven.
  
  
• Også miljø og korrupsjon: Det stilles krav til aktsomhetsvurderinger i leverandørkjeden, for å hindre brudd på grunnleggende menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og internasjonal humanitærrett, samt miljøødeleggelse eller korrupsjon.
  
  
• Pliktig medlemskap i StartBANK: StartBANK er driftet av Achilles Information, og er et register som setter klare krav til leverandører som godkjennes. Leverandørene kan også velge andre og tilsvarende leverandørregistre. 
  
  
• Må informere om Oslomodellen: Leverandørene skal informere medarbeidere om seriøsitetskravene og hvilke rettigheter de har etter arbeidsmiljøloven.
  
  

I tillegg til nevnte punkter, er det en lang rekke krav som rettes mot bygg og anlegg, og da spesielt leverandører som bruker utenlandsk arbeidskraft for å utføre arbeidet. 

Søkelys på hele leverandørkjeden

Mange av varene Oslo kommune kjøper er ikke produsert etter norske standarder for miljøhensyn og arbeidstakerrettigheter. Vi er avhengige av varer som elektronikk, batterier og solceller til det grønne skiftet og digitalisering. Disse kan inneholde «konfliktmaterialer» og produksjonen er ofte forbundet med brudd på menneskerettigheter. 

«Vi vil ikke handle varer og tjenester som bidrar til menneskerettighetsbrudd, barnearbeid og miljøødeleggelser i utlandet. Derfor vil vi at også at dette skal være noe vi følger opp når vi handler varer fra utlandet,» - Einar Wilhelmsen, finansbyråd.

Kommunens leverandører skal jobbe aktivt for å stanse, forebygge og redusere negativ påvirkning på mennesker og miljø, sier han:

«Dette betyr ikke at alt vil være helt i orden med en gang, men vi må være åpne om utfordringene og vi må jobbe målrettet for at det skal bli bedre.»

Intervju med spesialrådgiver Silje Bakke i Oslo kommune

Silje Bakke er spesialrådgiver i Byrådsavdeling for finans, seksjon for investerings- og anskaffelsesprosesser. Vi sendte henne følgende seks spørsmål, som hun besvarer under:

• Oslomodellen har allerede eksistert i flere år, med flere gode effekter. Hvordan har leverandørene reagert på kravene dere stiller? 
  
  
• Åpenhetsloven legger opp til at det er bedre at leverandører skjerper seg enn at leverandørene droppes - og at de fortsetter å levere på useriøst grunnlag til andre kunder. Kan dere beskrive i hvilken grad Oslomodellen har bidratt til endringer hos eksisterende leverandører? 
  
  
• Kan dere beskrive hvordan leverandører til kommunen i praksis merker kravene som dere stiller?
  
  
• Dere stiller flere krav og strengere krav enn åpenhetsloven, inkludert arbeidsavtaler hos leverandører, samt krav til miljøhensyn og antikorrupsjon. Hvorfor er det nødvendig å stille strengere krav enn det næringslivet stiller til sine leverandører? 
  
  
• Når det gjelder kommunens innkjøp fra leverandører som kan være involvert i miljøødeleggelse og/eller korrupsjon, hvilke typer leverandører er mest i faresonen? 
  
  
• Bygg og anlegg fremstår som en bransje som har fått mye oppmerksomhet når det gjelder kommunens arbeid med leverandørkjeden. I hvilke andre bransjer erfarer dere at det er størst sannsynlighet for brudd på kommunens (nye) krav til leverandører?
  
  

Oslomodellen har allerede eksistert i flere år, med flere gode effekter. Hvordan har leverandørene reagert på kravene dere stiller?

Vi opplever at leverandørene tar godt imot Oslomodellens bestemmelser, både når det gjelder dagens modell, men også den nye.  Oslo kommune ser at også små og mellomstore bedrifter fint klarer å følge Oslomodellens bestemmelser.

Den stadig stigende oppfyllelsesgraden av lærlingkravet på 10 prosent og kravet til 50 prosent fagarbeidere viser at dette er gjennomførbart. Seriøse leverandører, som tar seriøsitetskravene i Oslomodellen på alvor, er med på å skape mindre handlingsrom for de useriøse leverandørene som vi ikke ønsker å ha inn på våre kontrakter. Seriøsitet i de store bransjene har også store positive samfunnsmessige konsekvenser.

For noen bransjer er de nye kravene til aktsomhetsvurderinger mer nytt enn for andre. Noen ønsker at kommunen burde være strengere for å sikre rettferdig konkurranse, mens for enkelte bransjer fremstår det nytt og innspillene går derfor på at dette må ta tid. Oslo kommune har stilt sosiale krav siden 2017, som er ganske like de nye kravene til aktsomhetsvurderinger. 

Utviklings- og kompetanseetaten har pilotert kravene til aktsomhetsvurderinger i flere anskaffelser (bl.a. arbeidstøy og mobiltelefoner) og har kun fått positive tilbakemeldinger fra leverandører.

Åpenhetsloven legger opp til at det er bedre at leverandører skjerper seg enn at leverandørene droppes – og at de fortsetter å levere på useriøst grunnlag til andre kunder. Kan dere beskrive i hvilken grad Oslomodellen har bidratt til endringer hos eksisterende leverandører?

Oslomodellen bidrar til at de seriøse leverandørene som har kontrakter med Oslo kommune og som oppfyller Oslomodellen, mest sannsynlig også vil klare å få flere kontrakter hvor det er benyttet samme type seriøsitetskrav. Bruken av HMSREG-systemet, bruk av færre underleverandører, bruk av fast ansatte, og retting av eventuelle restanser på skatt og avgift er noen eksempler på bestemmelser som gir størere ringvirkninger enn den enkelte kontrakt. 

Har man ansatt sine arbeidere i faste stillinger, oppfyller man kravet om fast ansettelse også i andre kontrakter. Har leverandøren innbetalt sitt utestående når det gjelder skatter og avgifter, er det også i orden på den neste kontrakten. På denne måten gjør man seriøse leverandører bedre, og man gjør det da vanskeligere for de useriøse leverandørene å komme seg inn på kontraktene. Da HMSREG ble innført ble det mulig å se antall avvik på arbeidernes HMS-kort. Dette tallet sank fra ca. 45 prosent til 4 prosent i løpet av et år. Dette viser oss at åpenhet rundt data medfører positive endringer, og at det nytter å stille krav til leverandørene.

Både de gamle sosiale kravene og kravene til aktsomhetsvurderinger består av kvalifikasjonskrav, i tillegg til kontraktskrav. Det betyr at for å være med i konkurranser hvor dette stilles så må leverandørene være på et gitt nivå. Kvalifikasjonskravene er således i seg selv et incentiv til forbedring.

Aktsomhetskravene legger opp til samarbeid med leverandører i stor grad fordi vi vet det er store utfordringer med ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og miljøforhold i leveranser til kommunen. Handelen er blitt global, med svært komplekse leverandørkjeder og hvor enkeltleverandører kan ha så å si monopol på enkelte innsatsfaktorer.

Et eksempel er kobolt, som mye elektronikk og batterier i stor grad er avhengig av. En stor del av kobolten kommer fra DR Kongo som bidrar til konflikt. Dette er et stort systematisk problem som ikke vi kan endre med ett enkelt leverandørforhold. IT-utstyr er derfor et område hvor vi har søkt samarbeid på andre fronter – som et supplement til standardkravene. 

Oslo kommune inngikk i fjor samarbeid med Statens innkjøpssenter og Sykehusinnkjøp og har hatt tre felles dialogmøter med IT-markedene, spesielt når det gjelder mobiltelefoner, nettbrett og bærbare PC-er. Vi er de tre største offentlige innkjøperne og har dermed mer påvirkningskraft for å få til mer åpenhet i bransjen og bedre forhold for mennesker i bransjen. I dette markedet er det noen store globale aktører, så vi ser også behovet for samarbeid internasjonalt, og ble i 2023 medlem i Electronics Watch. Dette er en organisasjon som samler offentlige oppdragsgivere og tilrettelegger for ansattedrevet monitorering i bransjen.

Kan dere beskrive hvordan leverandører til kommunen i praksis merker kravene som dere stiller? 

Leverandørene våre merker kravene godt, både i forkant av kontraktsinngåelsen hvor vi i bransjer med særlig risiko for arbeidslivskriminalitet ber om fullmakt, til gjennom hele kontraktsperioden å kunne innhente utvidet skatteattest. Videre vil leverandører innenfor bygg- og anleggsbransjen samt renhold, gjennom hele kontraktsperioden bli fulgt opp på bransjespesifikke krav som bruk av HMS-kort, krav om fagarbeidere og krav om bruk av lærlinger m.fl.

Det gjennomføres videre stedlige kontroller og mer papirbaserte kontroller, hvor man kontrollerer leverandørens oppfyllelse av lønns- og arbeidsvilkårbestemmelsene i kontrakten.

Når det gjelder dokumentasjonskrav, er det flere kontraktsbestemmelser som har krav om at leverandøren skal dokumentere sin plan for oppfyllelse, for eksempel lærlingkravet. I tillegg til at dette gjøres gjennom vårt mannskapsoppfølgingssystem HMSREG, skal leverandøren dokumentere sin plan for oppfyllelse av lærlingkravet gjennom hele kontrakten dersom oppdragsgiver ber om det.

Kvalifikasjonskravene som er knyttet opp mot krav til aktsomhetsvurderinger har dokumentasjonskrav, noe som vil si at leverandøren må dokumentere sin egnethet for å delta i konkurransen. Er ikke kvalifikasjonskravet oppfylt, det vil si at Leverandøren ikke har dokumentert sin egnethet gjennom de oppnevne dokumentasjonskrav, vil Leverandøren kunne bli avvist fra konkurransen. I de nye kravene til aktsomhetsvurderinger er det også en medvirkningsplikt, og plikt til å dokumentere arbeidet om det etterspørres.

Alle kontraktskrav blir fulgt opp, dette gjelder både seriøsitetsbestemmelsene og krav til aktsomhetsvurderinger. Det kan være egenrapportering, men også dokumentgjennomgang og kontroll.

Dere stiller flere krav og strengere krav enn åpenhetsloven, inkludert arbeidsavtaler hos leverandører, samt krav til miljøhensyn og antikorrupsjon. Hvorfor er det nødvendig å stille strengere krav enn det næringslivet stiller til sine leverandører?

Vi regner med at alle leverandører oppfyller lover og regler. Krav vi stiller vil derfor ofte gå lenger eller omfatte bredere enn lover. Åpenhetsloven baserer seg på størrelse, men Oslomodellens aktsomhetskrav retter seg mot alle kommunens leverandører – uavhengig av størrelse. 

I tillegg til å omfatte menneskerettigheter og anstendig arbeidsforhold, så omfatter Oslo kommunes nye krav til aktsomhetsvurderinger også miljø og korrupsjon. Når det gjelder miljøhensyn og korrupsjon ser vi på utviklingen i Europa at miljøhensyn og korrupsjon antageligvis vil komme inn i EUs direktiv om aktsomhetsvurderinger (Directive on corporate sustainability due diligence the CSDDD). Åpenhetsloven skal vurderes om et år og vi tror miljø og korrupsjon kan komme inn som en del av åpenhetsloven.

I utformingen av kravene har vi også sett på utvikling fra svenske regioner som lener seg på EU-direktivet og har med miljø og korrupsjon. Tiltak for å fremme miljøhensyn og antikorrupsjon er viktige satsingsområder for kommunen, og det har derfor vært naturlig å ta dette med i våre krav til aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv.

På mange måter spiller krav til aktsomhetsvurderinger og krav i seriøsitetsbestemmelsene (lønn og arbeidsvilkår etc.) godt sammen. Krav til aktsomhetsvurderinger er krav til prosess, mens seriøsitetsbestemmelsene er krav til resultat. Krav til aktsomhetsvurderinger sier at leverandøren må jobbe systematisk for å redusere risiko for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og internasjonal humanitærrett, samt hindre miljøødeleggelser og korrupsjon, i Norge og globalt, mens krav til lønns- og arbeidsvilkår i seriøsitetsbestemmelsene sier at dette er minimumsnivå på forhold hva gjelder tjenesten i Norge skal være i orden.

Seriøsitetsbestemmelsene bidrar også til måloppnåelse på åpenhetsloven, spesielt med krav til lønns- og arbeidsvilkår i bransjer vi vet er utsatt i Norge. Disse kravene ser til bl.a. arbeidsmiljølovgivningen i Norge.

Når det gjelder kommunens innkjøp fra leverandører som kan være involvert i miljøødeleggelse og/eller korrupsjon, hvilke typer leverandører er mest i faresonen?

Det meste av produksjon av varer har negativ påvirkning på miljøet. Utvinning av mineraler, som er nødvendig i all elektronikk og batterier, er svært skadelig, kjemikalier fra landbruk eller tekstilindustrien er andre eksempler. Derfor jobber Oslo kommune også med sirkulært forbruk. Når det gjelder vareproduksjon så er denne i stor grad global, og deler av leverandørkjedene opererer i land hvor korrupsjon er svært vanlig. Dette kan være skadelig for både mennesker og miljø, og hele samfunnet som sådan.

Bygg og anlegg fremstår som en bransje som har fått mye oppmerksomhet når det gjelder kommunens arbeid med leverandørkjeden. I hvilke andre bransjer erfarer dere at det er størst sannsynlighet for brudd på kommunens (nye) krav til leverandører? 

Dagens Oslomodell er tatt i bruk av flere andre oppdragsgivere rundt om i landet, i større eller mindre omfang. De er også benyttet i mange andre bransjer enn bygg- og anleggsbransjen der vi ser at det er risiko for arbeidslivskriminalitet.

Med den nye Oslomodellen vil bestemmelsene fortsatt kunne benyttes i alle bransjer der man ser det er risiko for arbeidslivskriminalitet. Man vil også kunne benytte deler av Oslomodellen i markeder hvor man mener det er hensiktsmessig og forholdsmessig. Vi opplever imidlertid at de aller fleste leverandørene som vinner kontrakter med Oslo kommune er innforstått med kravene og retter seg etter dem. Enkelte brudd på bestemmelsene vil nok alltid forekomme, og vi har da sanksjonsbestemmelser som skal bidra til at bruddene ikke blir gunstige for leverandøren.

Bygg- og anleggsbransjen er en av bransjene som fremstår som noe umodne i forhold til krav til aktsomhetsvurderinger, det samme gjelder IKT.

Produksjon av varer og materialer er høy risiko for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og internasjonal humanitærrett, samt miljøødeleggelser og korrupsjon. Kravene sier at Leverandørene må jobbe seriøst med å redusere og forebygge risiko og brudd (gjennom aktsomhetsvurderinger), men ikke at hele den globale leverandørkjeden skal være plettfri, det er urealistisk. Jobber ikke Leverandøren godt nok, vil det kunne være brudd på kontrakten. De nye kravene har tydelige medvirkningsplikt til oppfølging og sanksjonsbestemmelser.